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  • 王宏伟:深化改革推进应急管理体系和能力现代化
  • 发布时间: 2020-11-23 16:50

深化改革推进应急管理体系和能力现代化

王宏伟

坚持总体国家安全观,健全防范化解重大风险的体制机制,将安全发展的理念落实落细,需要国家进一步深化应急管理改革,让应急管理部门在综合协调中扮演更为重要的角色。

未来,我们还应进一步发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势,基于全灾种和灾害链的分析,进一步健全综合风险防范的制度,达到护牢“底板”、守住“底线”的目的。

面对复杂性风险,应急管理的重心必须下移,风险防范责任必须分解到每一个社会单元、社会成员,从而做到“人人受益、人人有责”。


《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出了“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则,其中之一为“坚持深化改革开放”,加强国家治理体系和治理能力现代化建设。应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分。2018年,在党和国家机构改革中,拉开了应急管理体制改革的帷幕。经过两年多的不懈努力,改革成效已经在重大灾害事故应对过程中得以充分显现。但是,应急管理体制改革不可能一蹴而就。目前,改革遭遇的一些难点、堵点还需要进一步攻克、疏通,对改革可能伴生的新问题要予以高度重视。

展望“十四五”时期和2035年远景目标,我国发展环境的急剧变化将对应急管理现代化提出新的更高的要求。深化应急管理体制改革,必须贯彻落实党的十九届五中全会精神,准确识变、科学应变、主动求变,以前瞻的视野与务实的态度,推进我国应急管理体系和能力现代化,重点是要认准三个方向:更加有力的综合协调、更加科学的风险防范、更加有效的社会治理。

更加有力的综合协调

党的十九届五中全会指出,“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。在新发展阶段,传统安全威胁与非传统安全威胁叠加,国家安全与公共安全的界限日益模糊,国内风险与国际风险相互促动,并可能形成迟滞中华民族伟大复兴进程的系统性风险,将对我国国家治理现代化提出前所未有的严峻挑战。

我国幅员辽阔,经济社会发展不平衡不均衡的特点突出,面临着双重现代化的考验,即从农业社会向工业社会转型的“第一现代化”与从工业社会向后工业社会转型的“第二现代化”。每一类型的现代化,都意味着与传统的断裂与超越,必然伴随着风险的激增与突发事件的高发、频发、重发。而且,“第一现代化”与“第二现代化”之间也存在着巨大的冲突与张力,这是世界其他国家没有遭遇的挑战。如果说“第一现代化”主要释放的是简单风险,则“第二现代化”主要释放的是系统性风险。两种风险的叠加结果就呈现出“超复杂风险”,它具有极强的弥散性特征,无视工业社会基于部门职能划分的管理边界,让综合协调成为应急管理领域最为重要的主题。

党的十九届五中全会指出,要“把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程”。以往,我们主要强调,“安全发展”是安全生产的一根“红线”和“高压线”。今后,安全生产成为国家整体发展的一条“主线”和“底线”,其主要原因是:影响我国经济社会发展的风险可能会跨越部门、地域、领域等人为设置的一切屏障,毫无障碍地自由扩散与传导,分布于各个领域、各个部门,甚至罗织、叠加成超复杂性风险,即迟滞中华民族伟大复兴的系统性风险。应对系统性风险,必须极端重视、综合协调。

将11个部门的13项职责整合在一起,组建应急管理部,这是党中央着眼国家治理体系和治理能力现代化的一项重大举措与英明决断。两年多来,应急管理部勇于担当、善于作为,一路披荆斩棘,我国应急管理能力明显提升。但是,搭建应急管理体系的框架,绝不是应急管理改革的“休止符”。

早在成立之初,应急管理部的主要负责同志就明确指出,应急管理部是“防范化解重特大安全风险的主管部门,健全公共安全体系的牵头部门,整合优化应急力量和资源的组织部门,推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门”。回头来看,这一定位是契合实际、非常准确的,也是高瞻远瞩、富有远见的。当然,应急管理部门牵头、组织、推动、支撑,的确存在着一定的困难。这恰恰是未来国家深化应急管理体制改革、健全应急管理体系必须解决的体制性难题。

在安全发展成为各部门工作重要任务的背景下,应急管理部门的指导与支持作用恐怕是难以或缺的。坚持总体国家安全观,健全防范化解重大风险的体制机制,将安全发展的理念落实落细,需要国家进一步深化应急管理改革,让应急管理部门在综合协调中扮演更为重要的角色。

更加科学的风险防范

应急管理是一个包含减缓、准备、响应、恢复活动的全流程闭环。它不是一个线性的“流水作业”,更不能仅仅只关心应急响应。现代应急管理的发展要求应急管理的重心前移,即从重视事后的应急响应转向事前的风险防范。党的十八大以来,习近平总书记特别强调风险管理和综合减灾,反复强调“两个坚持、三个转变”。我们认为,这绝非仅仅适用于自然灾害管理,而是对整个应急管理工作都具有全局性、普适性的指导意义。

经济社会的高质量发展要求我们,以更为科学的理念进行风险防范,补齐我国应急管理的短板。特别是,在当前形势下,防范化解重大风险是我们需要守护的一块“底板”,要求应急管理工作者必须遵循底线思维,着力应对具有高度复杂性和高度不确定性的系统性风险。

一提到科学,人们就会想到更为先进的技术手段。其实,影响风险防范科学效能的主要是制度因素。应急管理体制改革后,灾害与事故风险的相互耦合、关联受到高度的重视。北京、云南等地都模拟自然灾害引发安全生产事故的情境,举行多灾种协同处置的演练。未来,我们还应进一步发挥应急管理部门的综合优势和其他部门的专业优势,基于全灾种和灾害链的分析,进一步健全综合风险防范的制度,达到护牢“底板”、守住“底线”的目的,因为重大风险必然会超出某一特定的功能领域。

不仅如此,大数据、云计算、物联网、人工智能、量子信息等高新技术的发展给人们带来前所未有的福祉,同时也可能造成难以预料的公共安全风险。应对前所未有、前所未遇的风险,我们要按照习近平总书记所强调的,“把困难估计得更充分一些,把风险思考得更深入一些”。同时,要进一步深化应急管理体制改革,以能力和韧性为基础,构建整合式的综合风险防范体系。

深化应急管理体制改革,必须在思想观念上与时俱进。党的十九届五中全会提出,推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。今天,抗御自然灾害现代化不仅要树立“减负为正”的理念,更需要坚持“绿水青山就是金山银山”。

风险防范绝非应急管理部门一家的事情,“铁路警察、各管一段”模式已经不适应新发展阶段风险管理的要求。如何发挥应急管理部门的牵头作用,确保风险防范各项措施统得起来、落得下去,这也是深化改革必须解决的高难度课题。

更加有效的社会治理

党的十九届五中全会提出,要加强和创新社会治理。纵观世界各国的应急管理发展,受人类社会风险形态演变的影响,大都经历了从政府独导到社会共治的转变。在世界进入风险社会的背景下,无处无时不在的风险仅靠政府的资源和力量防不胜防,巨灾的应对更需要社会协力。

多年来,蓝天救援队、公羊队等社会救援力量在一些国内外突发事件应对中起到了很重要的作用。此外,每逢大灾大难,社会各界踊跃捐赠钱款、物资,也为救灾救助提供了很大帮助。

但是,社会力量参与救灾经常会引发舆情风波。这主要是因为我国社会力量发展较晚,社会治理还存在弱项。应急管理部将社会力量纳入国家应急救援体系,开展救援技能比武竞赛,努力理顺应急管理中的政社关系。同时,应急管理部还与安能集团,以及铁路、航空领域中的大型国企签订合作协议,旨在挖掘企业的应急潜能。如今,政府、企业、社会组织协同应急的格局基本形成,但距离共建、共治、共享的标准尚存在一定的差距,还需要进一步通过深化改革实现制度的完善。

处理突发事件需要动用多样化的政策工具。从1982年开始,浙江省诸暨县民政局就与县农业银行协作,积极配合县保险公司动员农民参加家庭财产保险。这是我国利用市场化手段分散灾害风险的创造性举措。

但是,近40年过去了,我国灾害保险,特别是巨灾保险尚未普及,这依旧是一个制约我国防灾减灾抗灾救灾能力提升的因素。

面对复杂性风险,应急管理的重心必须下移,风险防范责任必须分解到每一个社会单元、社会成员,从而做到“人人受益、人人有责”。

在突发事件应对中,社会力量不应是处于“呼之即来、挥之即去”的被动地位,更不应是一种可有可无的点缀。更为有效的社会治理,意味着社会力量不仅仅是边缘化的参与者,而应是应急管理的主体,必须具备应急管理专业知识与技能。

应急管理部成立后提出,加强应急管理基础理论研究,大力推动应急管理学科建设,高度重视应急管理科普宣教。这些打基础、利长远的重要举措都有助于实现应急管理社会共同体的形成。

(作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授)

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